Iran-Chine : pourquoi Washington évite d'attaquer frontalement Pékin

Scott Bessent a présenté sa nouvelle offensive économique contre l'Iran comme un « Jour J économique ». Mais le secrétaire au Trésor américain a soigneusement évité de nommer le pays qui permet à Téhéran de tenir depuis des années face aux sanctions américaines : la Chine.

Une campagne spectaculaire

Depuis le retour de Donald Trump au pouvoir, l'administration américaine a imposé plus d'un millier de sanctions à l'Iran, combinées à des opérations militaires et à un blocus naval de ses ports. Le résultat est tangible sur le plan économique, la monnaie iranienne s'est effondrée, mais reste sans effet sur la posture militaire régionale de Téhéran ou sur ses ambitions nucléaires.

Lorsque les États-Unis et Israël ont lancé leur guerre contre l'Iran il y a six mois, ils ont fait l'erreur de penser que le régime, affaibli par une offensive israélo-américaine de douze jours en juin précédent et profondément impopulaire dans le pays après une répression brutale des manifestations, était au bord de l'effondrement.

Maintenant que les bombardements n'ont pas permis d'obtenir la « capitulation sans condition » de Téhéran, ni d'atteindre l'objectif plus récent de persuader l'Iran de rouvrir le détroit d'Ormuz, le président américain Donald Trump recourt à nouveau à la pression économique dans l'espoir de porter le coup de grâce.

Le nouveau volet de cette campagne, présenté par Bessent comme un « Jour J économique » visant à couper « tous les derniers liens vitaux » de l'économie iranienne, a ciblé plus de 60 entités, dont des entreprises chinoises facilitant l'accès iranien à des technologies nucléaires et balistiques, ainsi que ses revenus pétroliers.

La dernière salve en date, annoncée lundi, a visé plus de 20 facilitateurs basés en Chine et à Hong Kong, dont un pétrolier accusé d'avoir transporté des millions de barils de brut iranien.

Scott Bessent a déclaré que le président Trump téléphonait à des dirigeants du monde entier pour leur demander de cesser toute relation commerciale avec l'Iran et a averti que les États-Unis sanctionneraient prochainement une institution financière, sans la nommer, pour violation des sanctions. Les sanctions visent généralement à isoler les cibles du système financier américain, les transformant en parias économiques et menaçant les entreprises qui osent commercer avec elles.

Le Trésor américain a également annoncé lundi qu'il imposerait à l'avenir des sanctions aux pays et entités qui font des affaires avec l'Iran dans cinq secteurs : les actifs numériques, la technologie, l'or, l'aviation et le transport maritime.

Mais un constat s'impose : aucune grande banque ni entreprise chinoise de premier plan, les acteurs réellement connectés au système financier international sous influence américaine, n'a été visée. C'est précisément ce silence qui fait dire à plusieurs observateurs que la rhétorique reste, pour l'instant, plus musclée que les actes.

« La rhétorique était féroce, mais les coups portés l'étaient moins », a déclaré Daniel Fried, ancien diplomate américain aujourd'hui au Conseil atlantique au Wall Street Journal. « Pour porter un coup fatal à l'économie iranienne, il faudrait probablement s'attaquer aux grandes entreprises et banques chinoises. »

Pourquoi Washington n'ose pas (encore) frapper les grandes banques chinoises

Trois raisons principales expliquent cette retenue.

D'abord, le poids économique de la relation sino-iranienne. Selon des responsables américains, la Chine achète entre 80% et 90% des exportations pétrolières iraniennes. Des sociétés écrans iraniennes utilisent des banques chinoises pour acheter des biens et transférer des fonds vers le Moyen-Orient via des bureaux de change.
Frapper directement ce circuit reviendrait à s'attaquer à une infrastructure commerciale largement intégrée à l'économie chinoise elle-même, un geste aux conséquences bien plus larges qu'une simple
sanction technique.

Ensuite, le risque de rétorsion chinoise. Pékin a explicitement averti Washington qu'il prendrait des mesures de rétorsion si des sanctions secondaires venaient frapper des entreprises chinoises. Le précédent de l'an dernier reste dans toutes les mémoires : lors de la guerre commerciale déclenchée par les tarifs douaniers américains, la Chine avait répliqué en restreignant ses exportations de terres rares, provoquant des dommages sérieux à l'industrie américaine.

Scott Bessent lui-même a reconnu qu'imposer trop rapidement des sanctions secondaires à des pays non coopératifs pourrait « faire s'effondrer le système financier mondial ».

Si l'on veut que les sanctions changent réellement les comportements, il vaut la peine de s'arrêter sur la psychologie du changement de comportement que l'on cherche à obtenir, et sur les raisons pour lesquelles le Trésor a évité de sanctionner des banques chinoises sous plusieurs administrations successives : les confrontations avec la Chine se gèrent mieux en coulisses, dans des espaces techniques, plutôt qu'en forçant une capitulation publique.

Commençons par l'évidence : sanctionner une banque chinoise.
Réfléchissons à l'impact réel d'une telle mesure, et à la raison pour laquelle elle ne permet pas d'obtenir ce que l'on recherche :

• L'action est publique, donc Pékin est contraint de réagir, et sa réaction consiste à ordonner à son secteur privé d'ignorer la sanction.

• Il n'y a pas d'issue de sortie. Une banque coupée du système n'a plus rien à protéger, ni aucune raison de changer. La sanction enracine le comportement au lieu d'y mettre fin.

• Le commerce ne s'arrête pas, il s'enfonce davantage dans le système de paiement en yuans propre à la Chine, où la sanction suivante aura encore moins de portée.

• Le dossier doit tenir la route publiquement. Les activités iraniennes d'une méga-banque passent par des couches d'intermédiaires basés à Hong Kong, et si les preuves paraissent minces, la banque se défend au lieu de changer de comportement.

Le FinCEN dispose par ailleurs d'autorités distinctes qui permettent de couper l'accès aux comptes de correspondance bancaire, mais la procédure est lente et nécessite une période de consultation publique.
L'OFAC a utilisé sa propre version de sanctions « inférieures au blocage total » contre la Bank of Kunlun en 2012.

Ces mesures fonctionnent lorsqu'il s'agit de corriger des problèmes structurels ou d'achever une banque dépendante du système financier international (la banque lettone ABLV a fermé quelques semaines après que le Trésor a perdu patience face à son soutien à la Corée du Nord).
Mais pour une banque dépourvue de ces connexions, on ne fait que l'enraciner davantage (Kunlun a continué de porter les affaires iraniennes pendant des années après avoir été coupée du système).

Le Trésor a également de réelles inquiétudes quant au fait que ces sanctions provoquent des turbulences économiques, perturbent le commerce ordinaire, et que la Chine exerce des représailles (les tarifs douaniers de l'an dernier ont déjà poussé la Chine à étrangler ses exportations de terres rares).

« Le Trésor a structuré le dispositif de manière à laisser à la Chine la possibilité de s'adapter discrètement », a déclaré Kerri Bitsoff, ancienne responsable du Trésor au Wall Street Journal. « Ce cadre permet à la Chine de modifier son comportement sans que ses banques ne soient visées », a-t-elle ajouté.

Enfin, le calendrier diplomatique. Donald Trump a rencontré Xi Jinping en mai à Pékin, et un sommet de suivi est attendu à Washington le mois prochain. Toute escalade significative contre des banques chinoises risquerait de compromettre des négociations commerciales déjà fragiles entre les deux plus grandes économies mondiales, à un moment où la Maison Blanche cherche précisément à apaiser la relation bilatérale.

Il sera crucial que les banques et raffineries chinoises jugent crédibles les menaces de Bessent. Trump a fait de l'amélioration des relations sino-américaines une priorité après la guerre commerciale majeure de l'année dernière. La Chine avait alors réagi en utilisant des mesures de force, notamment en restreignant l'accès aux terres rares, ce qui avait durement touché les industriels américains.

« La Chine prendra toutes les mesures nécessaires pour sauvegarder fermement ses droits et ses intérêts », a déclaré le porte-parole, Lin Jian.
« La riposte chinoise constitue désormais une menace bien réelle », a déclaré Edward Fishman, chercheur principal au Council on Foreign Relations à New York au Wall Street Journal. « Il s’agit d’un facteur totalement nouveau dans la dynamique sino-américaine depuis l’année dernière. »

Trump a rencontré Xi Jinping en mai à Pékin et le dirigeant chinois est attendu à Washington le mois prochain pour un sommet de suivi.
Alors même que la Maison Blanche cherchait à améliorer ses relations avec Pékin, les États-Unis ont dénoncé le rôle de la Chine dans le sabotage des efforts visant à isoler l'Iran.

« Ce genre de pression peut fonctionner, et j'ai constaté qu'elle était plus efficace que de véritables sanctions », a déclaré Kerri Bitsoff, au Wall Street Journal « Le véritable test aura probablement lieu après le sommet. »

Une pression volontairement maintenue « en coulisses »

Plutôt que la confrontation publique, le Trésor américain privilégie une approche plus discrète, fondée sur trois leviers.
Le premier est la pression indirecte via des lettres adressées directement aux banques chinoises, contenant des informations précises et exploitables, assorties d'une « porte de sortie » leur permettant d'ajuster leur comportement sans perte de face publique.

Selon une ancienne responsable du Trésor citée dans la presse américaine, ce cadre est conçu pour permettre à la Chine de modifier son comportement sans que ses banques ne soient formellement désignées, un point jugé décisif, car une désignation publique oblige Pékin à répliquer publiquement, généralement en ordonnant à son secteur privé d'ignorer purement et simplement la sanction.

Le deuxième levier est historique, et sert visiblement de modèle à la stratégie actuelle. Entre 2012 et 2013, un dispositif imposait aux gouvernements achetant du pétrole iranien de démontrer, tous les six mois, une réduction de leurs achats, sous peine de voir l'ensemble de leur secteur bancaire national privé d'accès aux comptes de correspondance en dollars.

Ce mécanisme forçait une décision au niveau gouvernemental, comme le ferait un tarif douanier, mais via une porte dérobée discrète, qui ne rendait jamais publique la capitulation des pays concernés. Résultat : la Chine, l'Inde, la Corée du Sud et la Turquie ont toutes accepté des dérogations, et les exportations pétrolières iraniennes ont chuté de plus de moitié. C'est, historiquement, la mesure de sanctions la plus efficace jamais appliquée contre les facilitateurs de l'Iran.

Le contre-exemple est tout aussi instructif. En 2019, lorsque l'administration Trump a supprimé toute dérogation et exigé un objectif de zéro importation de pétrole iranien, sans offrir de porte de sortie, Pékin a refusé net.

Le commerce n'a pas cessé : il est simplement passé dans la clandestinité, via des cargaisons réétiquetées et des transferts navire à navire alimentant les petites raffineries indépendantes chinoises.
Une dynamique de contournement qui perdure aujourd'hui : selon les données du cabinet Kpler, la Chine a continué d'importer plus de 500 000 barils par jour de pétrole iranien depuis début août, malgré le blocus naval américain.

Comment la Chine et l'Iran ont neutralisé les sanctions américaines

Le contournement des sanctions repose sur plusieurs mécanismes déjà bien documentés. Le premier est le transbordement de pétrole iranien de navire à navire : du brut transféré depuis des pétroliers déjà sanctionnés vers des navires « propres », qui l'acheminent ensuite vers la Chine sans déclencher d'alerte.

Le second est le recours croissant au yuan plutôt qu'au dollar pour les échanges commerciaux avec l'Iran, ce qui réduit mécaniquement la portée des sanctions américaines, celles-ci s'appuyant largement sur l'accès au système financier libellé en dollars.

Le troisième est un réseau dense de sociétés écrans basées à Hong Kong, en Chine, aux Émirats arabes unis et en Turquie, que Washington sanctionne au fil de l'eau sans parvenir à tarir le flux : dès qu'un intermédiaire est neutralisé, un autre prend le relais, une dynamique que plusieurs analystes comparent à un jeu de « tape-taupe ».

Ce que cela signifie pour la suite

L'« Opération Exclusion Économique » vise, selon les mots mêmes de Bessent, à créer les conditions d'un effondrement du régime iranien. Mais dans sa forme actuelle, elle ressemble davantage à une série de tirs de semonce qu'à un véritable blocus financier : elle rend le commerce iranien plus lent, plus coûteux et plus risqué pour chaque intermédiaire, sans pour autant l'interrompre.

Son succès dépendra in fine d'un paramètre que Washington ne contrôle pas seul, la volonté de Pékin de resserrer discrètement la conformité de ses banques, comme l'ont déjà fait les Émirats arabes unis en suspendant leurs échanges avec l'Iran la semaine dernière sous une pression comparable.

Le vrai test, selon plusieurs observateurs du dossier, devrait intervenir après le sommet Trump-Xi prévu le mois prochain à Washington : soit la pression discrète aura permis d'obtenir un resserrement invisible mais réel de la coopération chinoise, soit l'absence de résultats tangibles poussera l'administration américaine vers une option qu'elle a, jusqu'ici, soigneusement évitée, la confrontation publique et directe avec les banques chinoises, au risque d'une escalade dont les deux parties, selon plusieurs analystes, ont in fine intérêt à s'éviter.

Par ailleurs, même si les États-Unis parvenaient à infliger de nouvelles difficultés économiques significatives à l'Iran, rien ne garantit que cela contraindrait Téhéran à capituler.

Après deux guerres l'an dernier qui ont fragilisé son secteur industriel et fait grimper l'inflation entre 80 et 90 %, l'économie iranienne traverse une crise bien plus profonde qu'en 2018, lorsque Trump a lancé sa première campagne de « pression maximale ».

Mais le régime islamique, durci par le conflit, se considère comme engagé dans une lutte pour sa survie, ce qui ne fait qu'accroître sa résistance.

Rien n'indique pour l'instant que les citoyens iraniens, qui souffrent depuis longtemps, soient sur le point de descendre dans la rue. Toute insurrection populaire serait probablement réprimée avec une nouvelle violence, malgré l'appel de Bessent aux soldats iraniens à interroger le gouvernement sur sa politique.

En effet, si les pressions américaines commençaient à porter leurs fruits, le régime iranien pourrait choisir d'intensifier la pression, comme il l'a menacé, et de s'en prendre aux infrastructures énergétiques du Golfe afin d'accroître les coûts pour l'économie mondiale.

À l'inverse, si les efforts américains échouent, le risque est que Trump choisisse une nouvelle escalade pour tenter de sortir de l'impasse actuelle avant les élections de mi-mandat de novembre.

L'aspect le plus positif de la nouvelle initiative de Washington visant à isoler économiquement l'Iran est qu'elle laisse penser que le président américain n'est guère enclin à une escalade militaire pour le moment.

Toutefois, compte tenu de ses faibles chances de sortir de l'impasse, l'« Opération Exclusion Économique » représente un pari risqué de plus sur une voie qui, pour les deux parties, doit finalement mener à la table des négociations.